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《中国刑法》和《香岛特别行政区基本法》的拟订 (意气风发)

随着国民经济的恢复和大规模经济建设的到来,进一步加强政治建设的任务,便提到日程上来。任务主要是两项,一是召开全国人民代表大会,一是制定宪法。

一、《中华人民共和国宪法》的制定

随着工业化建设和社会主义改造的全面展开,加强国家政治、法律上层建筑领域的建设,更好地为建立社会主义经济基础服务,成为迫切需要。人民代表大会制度作为新中国的根本政治制度,是《共同纲领》明确规定了的。新中国成立初期,在全国范围实行普选的人民代表大会制度的条件尚不成熟,因而采取了在中央通过中国人民政治协商会议全体会议、在地方通过逐级召开人民代表会议的方式,逐步地向人民代表大会制度过渡。经过三年的努力,国家各项工作走上新的轨道,人民的组织程度、觉悟水平有了很大提高。

  到这时为止,新中国成立前夕制定的《共同纲领》一直起着临时宪法的作用,第一届中国人民政治协商会议全体会议执行着全国人民代表大会的职权。这种与新中国初肇时期状况相适应的国家政治体制,对于维护民族独立和国家统一,稳定社会,保护和扶植先进的生产关系,促进国民经济的迅速恢复和发展,起了至关重要的作用。但它毕竟是带有临时性质和过渡性质的。

1.民主建国纲领的起草

按照《中国人民政治协商会议组织法》规定,政协全体会议每三年举行一次。到1952年秋,中国人民政治协商会议第一届全体会议已届期满,何时召开全国人民代表大会的问题提上了议事日程。这时,党中央和毛泽东开始考虑如何向社会主义过渡的问题。鉴于《共同纲领》在人民中及各民主党派中有崇高的威信,最初曾设想在过渡时期可暂不制定宪法,只对起着临时宪法作用的《共同纲领》加以修改或补充,待国内阶级关系有了基本改变以后,即中国基本进入社会主义社会以后,再召开全国人民代表大会,制定出一部社会主义的宪法。同年10月,刘少奇受毛泽东的委托,在访苏期间就这个问题向斯大林征求意见。斯大林在会谈时建议中国可以考虑尽早进行选举和制定宪法,不给西方敌对势力在此问题上反对新中国的借口。中共中央接受了这个建议。

  一九五二年十一月间,中共中央作出决定,立即着手准备召开全国人民代表大会,制定宪法。

早在1948年9月,中央政治局会议,就在讨论民主建国纲领的问题。

1952年12月24日,政协第一届全国委员会常务委员会举行第四十三次会议,讨论中国共产党关于1953年召开全国人民代表大会和各级人民代表大会的提议。周恩来代表中国共产党对提议作了说明。他说:根据《共同纲领》的规定,我国的政治制度是人民代表大会制度。在新中国成立之初,考虑到人民解放战争还没有结束,各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行,经济也需要一个恢复时期,在召开人民代表大会的条件尚未具备的情况下,由人民政协全体会议执行全国人民代表大会的职权;在地方,则由地方各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。现在,这个条件已经成熟,为着适应新时期的国家任务,必须召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为此,中国共产党提议,由全国政协向中央人民政府委员会建议,于1953年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作。

  十二月一日,中共中央在《关于召开党的全国代表会议的通知》中说,为了充分准备全国人民代表大会的召开,中央决定于一九五三年二月五日召开党的全国代表会议。通知在分析了“三年准备”的任务胜利完成、“一五”计划即将开始的国内形势后指出,现在召集全国人民代表大会的条件已经具备,拟于一九五三年九月间召开。在这次大会上,将制定宪法,批准五年计划纲要,修改中央人民政府组织法,选举新的中央人民政府领导机关。

1949年6月,中国共产党同各民主党派、无党派人士和各人民团体成立新政治协商会议筹备委员会(以别于1946年1月召开的“旧政协”),为创建中华人民共和国做各项准备工作。当时积极参加筹备新政协的民主党派有,中国国民党革命委员会(领导人李济深)、中国民主同盟(领导人沈君儒)、民主建国会(领导人黄炎培)、中国民主促进会、中国农工民主党、中国人民救国会(1936.5,全国各界救国联合会;1941年参加发起筹建民盟,但保留自己的独立性;抗战胜利后,改称中国人民救国会)、三民主义同志联合会(1945.10.28-1949.11,最后被统一于国民党)、中国国民党民主促进会(1946.4.15-1949.11,最后被统一于国民党)、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟以及无党派民主人士的代表。

1953年1月13日,中央人民政府委员会举行会议,正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定于1953年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省各级人民代表大会,并在此基础上召开全国人民代表大会。为了进行起草宪法和选举法的工作,会议同时决定,成立以毛泽东为主席,朱德、宋庆龄等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会;成立以周恩来为主席,由23名委员组成的中华人民共和国选举法起草委员会。两个起草委员会中既有共产党的领导人,也有各民主党派及其他方面的人士,具有很广泛的代表性。会后,第一届全国人民代表大会进入了紧张的筹备阶段。

  这是经毛泽东审定、由中共中央发出的关于准备召开全国人民代表大会和制定宪法的第一个文件。

中国新政协筹备委员会委托中国共产党负责并由周恩来主持建国纲领即起草《共同纲领》草案。6月30日,毛泽东先生发表《论人民民主专政》,议论了建国的一些重要问题。

进行全国范围的普选,是人民代表大会制度建立的一个重要前提。只有经过普选产生人民代表,才能产生地方各级人民代表大会。为了进行选举的各项准备工作,选举法起草委员会根据《共同纲领》有关普选问题的规定,分析研究新中国成立以后民主政治方面的实际情况,并参考苏联选举的经验,很快提交了选举法草案。1953年2月11日,中央人民政府委员会审议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。3月1日,《选举法》颁布施行。

  后来由于高饶事件和其他原因,党的全国代表会议的召开,推迟了两年多,全国人民代表大会也没有能够在一九五三年九月召开。但是,代表大会和制定宪法的筹备工作在通知发出后就开始了。

《论人民民主专政》

这个《选举法》的主要特点,是选举权具有普遍性和平等性。它以一定人口的比例为基础,又适当照顾地区和单位,在城市与乡村间、少数民族与汉族间,作了不同比例的规定,使全国各阶层、各民族在各级人民代表大会中都有相应的代表。鉴于人民群众普遍缺乏选举经验及文盲尚多等实际条件的限制,人民代表的选举,在乡、镇、市辖区及不设区的市等基层政权单位,采用举手表决的投票方法;在县及县以上采用无记名投票方法。这在当时的条件下,有利于人民行使自己的民主权利。

  十二月二十四日,第一届全国政协常委会举行第四十三次会议,周恩来受中共中央委托向会议提议:由全国政协向中央人民政府委员会建议,“于一九五三年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作”。会议接受了这个提议。

总结我们的经验,集中到一点,就是工人阶级 (经过共产党) 领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式,这就是我们的主要经验,这就是我们的主要纲领。”

为了在全国开展选举工作,需要统计出准确的人口数据。中国是世界上人口最多的国家,但长期以来一直没有一个准确的人口数据。1953年4月3日,政务院颁布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。随后,我国开展了第一次全国人口调查工作。经过全国各地认真进行调查登记、复查核对、补登补报等大量工作,截至调查的标准时间1953年6月30日24时,全国人口总数为601,938,035人。其中,直接调查的人口为574,205,940人。其余为用其他办法调查的人口,包括没有进行基层选举的和交通不便的边远地区、待解放的台湾省以及国外华侨和留学生等。1953年第一次全国人口调查登记,不仅为全国普选提供了人口依据,而且为国家的经济、文化和社会建设提供了准确的人口数字。

  一九五三年一月一日,《人民日报》在元旦社论里,把“召集全国人民代表大会,通过宪法,通过国家建设计划”列为一九五三年的三项伟大任务之一,向全国公布。

《论人民民主专政》一文奠定了中国人民民主专政国家政权的理论基础和一定发展阶段上的政策基础﹐丰富了马克思主义的国家学说,为即将成立的新中国做了政治理论准备。

根据《选举法》的规定,全国建立乡、县、市、省各级选举委员会,抽调25万余名干部参加选举指导工作。各地选择不同类型的地区进行基层选举的典型试验,取得经验后再分批展开,经过一年多的紧张工作,在21万余个基层选举单位、3.23亿登记选民中进行了基层选举,共选出基层人民代表大会的代表566万余名。在完成基层选举的基础上,由省、市人民代表大会,中央直辖少数民族行政单位,以及军队单位和华侨单位分别选举产生1226名出席全国人民代表大会的代表。在1226位代表中,中共党员668人,占54.48%,党外人士558人,占45.52%。在此期间,《中华人民共和国宪法》在毛泽东的主持下起草完成,经反复讨论、修改,通过中央人民政府委员会会议的审议。

  一月十三日,中央人民政府委员会举行第二十次会议,正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。

文章丰富了毛泽东关于人民民主专政的理论,对于中华人民共和国的建立和中华人民共和国宪法的制定,都具有重要的指导意义。

在一切准备工作就绪后,1954年9月15日至28日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重举行。出席大会的代表具有广泛的代表性。其中,有各民主阶级、民主党派的代表人物,有劳动模范、战斗英雄,有著名的文学、艺术、科学、教育工作者,有工商界、宗教界人士,还有少数民族、海外华侨代表。这样的代表阵容,充分体现了全国各民族、各民主阶级、各民主党派和一切爱国力量在中国共产党领导下的大团结。大会的任务是:制定宪法,制定几个重要的法律,通过政府工作报告,选举新的国家领导工作人员。

  按照中国共产党的惯例,在决定这样的大事之前,毛泽东或其他中央领导人,事先都要向党外人士通通气,听取他们的意见。这次也不例外。毛泽东于十一日召集了有十八位党外民主人士参加的座谈会,周恩来于十二日又召集了政协座谈会,广泛听取意见。从两次座谈会和中央人民政府委员会会议的讨论中,反映出有些人对现在召开全国人民代表大会和制定宪法,还存在一些顾虑和问题。归纳起来,主要有四点:一、这样做的根据是什么?二、这样做有什么作用?三、这样做有没有可能,有没有困难?四、这样做对有些党派、阶级、团体是不是不利?

2.政治协商会议的召开

毛泽东向大会致开幕词《为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗》。他说:这次会议是标志着我国人民从1949年新中国成立以来的新胜利和新发展的里程碑,这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。我们的总任务是,团结全国人民,争取一切国际朋友的支援,为了建设一个伟大的社会主义国家而奋斗,为了保卫国际和平和发展人类进步事业而奋斗。他号召全国人民,应当努力工作,准备在几个五年计划之内,将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家,建设成为一个工业化的具有高度现代文化程度的伟大的国家。毛泽东充满自信地宣布:“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。我们有充分的信心,克服一切艰难困苦,将我国建设成为一个伟大的社会主义共和国。”

  在一月十三日中央人民政府委员会会议上,毛泽东和周恩来针对这些问题作了解释和说明。

经过新政治协商会议筹备委员会三个多月紧张有序的筹备,1949.9.21-1949.9.30,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平(当时还叫北平)中南海怀仁躺(当时人民大会堂还没建起)召开。它的会议议题有制定中国人民自己的临时宪章,讨论《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》,组织中国人民中央政府,以及国旗国歌历法等一些问题。

刘少奇作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。他指出:中华人民共和国宪法草案,是对于100多年来中国人民革命斗争的历史经验的总结,也是对于中国近代关于宪法问题的历史经验的总结,是我国人民利益和人民意志的产物。1949年一届政协会议通过的《共同纲领》,起了临时宪法的作用。现在这部宪法草案总结了五年以来国家机关工作的经验和各级各界人民代表会议的经验,对我们国家的政治制度作出了更加完备的规定。他强调说,中国共产党是我们国家的领导核心,一切共产党员都要同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起,为宪法的实施而积极努力。

  毛泽东说:“就全国范围来说,大陆上的军事行动已经结束,土地改革已经基本完成,各界人民已经组织起来,因此,根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定,召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。这是中国人民流血牺牲,为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。召开人民代表大会,可以更加发扬人民民主,加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。”他特别强调:“人民代表大会制的政府,仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府,它是对全国人民都有利的。”他还说:“我们的重点是照顾多数,同时照顾少数。凡是对人民国家的事业忠诚的,做了工作的,有相当成绩的,对人民态度比较好的,各民族、各党派、各阶级的代表人物都有份。”

大会出席代表均经过筹备委员会各个方面反复的斟酌和协商,有党派代表(其上参与筹备新政协的党派、共产党)、区域代表、人民解放军代表、团体代表,共45个单位,以及特别邀请人士(孙中山夫人、正义的坚强战士宋庆龄、前清翰林、老同盟会会员、以及投诚的前国民政府官员、国民党军队起义将领,如傅作义),共有正式代表、候补代表以及特邀代表662名,涉及工人、农民、军人、青年、妇女、学生、文化教育、文学艺术、自然科学与社会科学各社会团体,以及工商界、宗教界、少数民族和国外华侨等各个方面的代表。中国共产党作为发起政协的最大政党,代表名额与中国国民党革命委员会、中国民主同盟相当,均为正式代表16名,候补代表2名。这662名代表代表中国5.4亿人口(1949年新中国成立时,中国大陆人口为54167万人)。相对1887年美国费城立宪会议,全国人口不到400万(1790年第一次人口普查的结果是,全国人口近390万。当时参加人口普查的包括最早加入联邦的13个州:康涅狄格、特拉华、佐治亚、马里兰、马萨诸塞、新罕布什尔、新泽西、纽约、北卡罗来纳、宾夕法尼亚、罗得岛、南卡罗来纳、弗吉尼亚,以及候任州佛蒙特、肯塔基特区、缅因特区、田纳西特区),正式代表却仅有七十四人,最后实到只有五十五人,而且会议开始以后,因种种原因中途退场的又有十三人,坚持到底的只有四十二人,相对来说,我们的新政协会议代表绝对数还是较多,会议召集还是慎重得多。

周恩来作《政府工作报告》。他指出,从1953年起,我国开始了经济建设的第一个五年计划,“经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要的地位”。我们的目标是,使我国的国民经济沿着社会主义的道路得到有计划的迅速的发展,建设起强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防。这是中国共产党对我国实现四个现代化目标的最初概括。周恩来还指出,即将由大会产生的国家行政机关,根据宪法规定的目标,依靠全国人民的支持和全国人民代表大会的监督,一定能把我国各项事业推向新的更大的胜利。

  谈到争民主的问题,他说:“中国人民从清朝末年起,五六十年来就是争这个民主。从中日甲午战争到辛亥革命这个期间是一个高潮。那个时候是向清朝政府要民主,以后是向北洋军阀政府要民主,再以后就是向蒋介石国民党政府要民主。”

大会,毛泽东同志致开幕词。他指出:现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的,它具有代表全国人民的性质,它获得了全国人民的信任和拥护。因此,中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权,在自己的议程中决定关于中华人民共和国的一切事宜。毛泽东充满自信地说,“我们的工作将写在人类的历史上,它将表明:占人类总人数四分之一的中国人从此站立起来了。”毛泽东的致词表达了历经百年奋斗终于取得胜利的中国人强烈的民族自豪感!

大会经过充分讨论,通过了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》以及人民法院、人民检察院、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会的组织法。代表们在讨论发言中对五年来的政府工作表示满意,大会批准了政府工作报告。

  关于现在办选举、制定宪法有没有困难的问题,毛泽东说,困难总是会有的,但是比起我们已经做过的几件事,如抗美援朝、土地改革、镇压反革命、三反五反、恢复经济,困难都要少一些。经过我们努力,训练好干部,安排好工作,是可以克服这些困难的,是可以把选举工作搞好的。关于制定宪法,毛泽东在十一日那个座谈会上就说过,困难是可以克服的,孙中山先生领导的辛亥革命,在南京临时政府成立后的几天工夫,由十九个代表(每省一个人)就搞出了“临时约法”。我们的共同纲领,经过大家讨论,实际上搞起来,前后也不过一个月。①

3.政协会议的成绩

大会依据宪法和有关组织法的规定,选举和决定了国家领导工作人员。毛泽东当选为中华人民共和国主席,朱德为副主席;刘少奇当选为全国人民代表大会常务委员会委员长,宋庆龄等13人为副委员长;选举董必武为最高人民法院院长,张鼎丞为最高人民检察院检察长。根据中华人民共和国主席毛泽东的提名,大会决定周恩来为国务院总理。根据周恩来的提名,决定任命陈云、林彪、彭德怀、邓小平、邓子恢、贺龙、陈毅、乌兰夫、李富春、李先念为国务院副总理。

  周恩来在中央人民政府委员会会议上也说,起草宪法虽然有困难,但是可以解决的。宪法不是永恒不变的,它只是规定现在要做的事情,我们将要制定的宪法是现阶段的宪法。②

大会经过八次全体会议,与会代表怀着参与开国盛事的使命感,对大会的各项议案进行了充分讨论和民主协商。

9月28日,一届全国人大一次会议圆满完成它所担负的各项重大历史任务胜利闭幕。第一届全国人民代表大会的召开,标志着人民代表大会制度作为新中国根本政治制度的正式确立。从反动统治者专制独裁政治到人民民主政治、到社会主义民主政治,中国共产党领导中国人民长期为之奋斗的民主制度从此建立在更加稳固的基础之上。这是中国政治制度的一次伟大变革。

  召开全国人民代表大会,以代替由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会职权的形式;制定宪法,以代替《共同纲领》,这是中国政治生活中两件大事,中国的政治建设将迈出新的重要的一步,获得了全国人民的拥护。但是,在社会的某些方面,主要是民族资产阶级和民主党派中的一些人们中间,引起一些波动。所以,毛泽东和周恩来不厌其烦地在多次会议上进行说服和解释工作。经过这次中央人民政府委员会会议,在国家最高领导层中,统一了思想,消除了某些人的顾虑。这对于保证民主普选、制定宪法工作的顺利进行,并取得全国各阶层人民的充分信任和全力支持,起了重要作用。中国共产党和毛泽东所倡导的通过民主协商解决国家重大问题的制度和方法,再一次显示了它的优越性。

①1949.9.27,全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。

人民代表大会制度的确立和正式实行,是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的一个伟大创造,是我们党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果,反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。它不仅为国家的政治民主化进程确定了一种新型政权组织形式和总的民主程序,更重要的是确立了同中华人民共和国的国体相适应的社会主义根本政治制度。这种符合中国国情、体现中国社会主义国家性质的民主政治制度,为实现人民当家作主提供了根本保证,显示出强大的生命力和巨大的优越性。同时,也需要在发展中继续探索和完善这个制度。例如,在地广人众、经济文化落后的社会条件下,如何切实保障人民行使当家作主的权利,尚须创造多样化的民主形式和程序;人民代表大会本身的组织结构、工作制度、代表素质等还有待改进和提高,以便更充分地发挥国家权力机关的职能作用;人民代表大会作为直接监督的主体,其监督标准、监督程序及实施细则等,有待于制度化、法律化。总之,国家的民主法制建设还有很长的路要走。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,不断健全和完善人民代表大会制度,是我国社会主义政治建设一项长期而又十分重要的任务。

  会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》规定:“于一九五三年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上接着召开全国人民代表大会。在这次全国人民代表大会上,将制定宪法,批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。”③

《人民政协组织法》规定:中国人民政治协商会议为全国人民民主统一战线的组织,在普选的全国人民代表大会召开之前,中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权;在全国人民代表大会召开以后,就有关国家建设事业的根本大计或重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出议案。

中共中央党史研究室著:《中国共产党历史》(1949-1978),中共党史出版社2011年1月版

  这里只对地方各级人民代表大会的召开时间提出了要求,对全国人民代表大会召开的日期则没有作具体规定。这样,可以使准备工作更加充分,并且留有余地。

《中央人民政府组织法》规定:中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府;中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权。

  这次会议决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会,以周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。

②1949.9.29日,全体会议一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。作为新中国的人民大宪章,《共同纲领》在一个时期内起着临时宪法的作用。

  为了进行选举的各项准备工作,选举法必须早日出台。选举法起草委员会一成立,就投入紧张的工作,很快拿出了《中华人民共和国选举法(草案)》。一月二十五日周恩来将选举法草案的修改本送毛泽东审阅。二十六日毛泽东批复赞同,并同意将选举法定名为《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。二月十一日,中央人民政府委员会第二十二次会议通过了这部选举法,三月一日公布施行。

《共同纲领》规定了中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和各民族的人民民主专政的国家;国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府,各级人民代表大会由人民用普选方法产生;国家最高政权机关是全国人民代表大会,在全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关。

  普选,是这部选举法最重要的原则,也是中国共产党从诞生之日起长期为之奋斗的目标之一。如今,通过选举法的形式,把近百年来中国人民反对帝国主义、反对封建主义的民主革命斗争成果和人民民主的原则在法律上确定下来,这是一个巨大的历史进步。

③1949.9.30,全体会议选举毛泽东、周恩来、李济深、沈钧儒、陈叔通等180位委员组成中国人民政治协商会议第一届全国委员会。

  选举法的颁布和实施,获得极大成功。为了切实搞好各级普选,中国进行了有史以来第一次全国人口普查。据统计,一九五三年六月三十日二十四时全国人口为六亿零一百九十一万二千三百七十一人。在人口普查的基础上,进行了选民登记工作,有三亿二千三百八十万九千六百八十四名选民进行了登记,占进行选举地区十八周岁以上人口总数的百分之九十七点一八。各地公开张贴选民榜。领到选民证的公民普遍感到兴奋和自豪。随后,在全国基层单位进行选举,参加投票的选民共二亿七千八百零九万三千一百人,占登记选民总数的百分之八十五点八八。④

④1949.9.30选举毛泽东为中央人民政府主席,朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席,陈毅等56人为委员,组成中央人民政府委员会。中央人民政府的组成,反映了中国共产党在长期的革命斗争中,团结各民主党派、无党派民主人士一道反对帝国主义及国民党反动独裁统治,共同创建新中国的实际过程:以中国共产党的坚强领导,体现了工人阶级领导国家政权的根本属性;同时以各民主党派参加政府,体现了统一战线政权、团结合作、政治协商的人民民主原则。中央人民政府委员会6位副主席,共产党员3人,民主党派和无党派民主人士3人;中央人民政府委员会56位委员中,共产党员29人,民主党派和无党派民主人士27人。政务院4位副总理中,共产党员2人,民主党派和无党派民主人士2人;15位政务委员会中,共产党员6人,民主党派和无党派民主人士9人。

  近三亿人口的选民参加选举,这不仅在中国,而且在全世界也是一个空前规模的民主运动。

⑤9.30,全体会议一致通过《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》,向全世界庄严宣布:“中华人民共和国现已宣告成立,中国人民业已有了自己的中央政府。”

  十二月八日,毛泽东和中共中央其他领导人以普通公民的身份,参加北京市西单区中南海选区的基层选举,投了自己的庄严一票。

同时在会议期间,(在开幕式会后的主席团第一次会议上,产生了代表提案审查委员会名单)这次大会共收到代表提案14件。;在这14件提案中,其中有两件提案的内容大致相同。

  到一九五四年六月至八月间,全国各地又先后选举产生了省、直辖市和自治区人民代表大会代表和全国人民代表大会代表。在全国人民代表大会的代表中,妇女代表占总数的百分之十一点九九,少数民族代表占百分之十四点四四。

第一案:郭沫若、李济深、沈钧儒、黄炎培、马叙伦等四十四人提请以大会名义急电联合国否认国民党反动政府代表案。

  普选制的实行,使中国人民第一次自主行使神圣的民主权利。普选的成功,为召开全国人民代表大会创造了十分有利的条件。

第二案:黄琪翔、张难先等十六人提请以中国人民政治协商会议第一届全体会议名义电告联合国大会,郑重声明否认国民党反动政府案。

  在选举代表的过程中,毛泽东和中共中央非常注意各民主党派和无党派民主人士在各级人民代表大会代表中所占比例以及对他们的安排。

(中华人民共和国中央人民政府成立后,1949年11月15日,外交部部长周恩来代表中国政府分别致电联合国秘书长特吕格弗·赖伊、联合国大会主席卡洛斯·罗慕洛,声明:人民解放战争业已获得了决定性的全国胜利,国民党政府已经流亡溃散,中华人民共和国中央人民政府是代表全体中国人民的唯一合法政府。中国政府正式要求联合国立即取消“中国国民政府代表团”参加联合国的一切权力。此为后话。)

  一九五三年六七月间,中共中央统战部召开第四次全国统战工作会议,讨论人民代表大会制实行后的统一战线组织

由此,李济深等人提出的《请以大会名义急电联合国否认国民党反动政府代表案》,成为人民政协历史上的第一件提案被载入史册。

  问题和民主人士安排问题,并通过两个相关文件,⑤由中共中央转发全党。一九五四年三月三日,中共中央批准了中央统战部关于这两个文件的补充意见的文件。这三个文件,在实践中得到认真贯彻。第一次全国人民代表大会召开以后,在国务院各部、委的三十五个正职中,非中共人士为十三人,占百分之三十七点二;国务院组成人员共四十七人,非中共人士为十三人,占百分之二十五点五。在第二届全国政协委员会的委员中,中共党员约占百分之二十七;在常务委员会委员里,中共党员约占三分之一。⑥这样做的结果,人民民主专政因为有了广泛的代表性和深厚的社会基础,变得更加稳固,更加富有效能。

至此,大会圆满完成了创建中华人民共和国的光荣使命,宣布闭幕。

  召开全国人民代表大会以后,政治协商会议是否继续存在?它的性质是什么?它的任务是什么?这些问题,成为人们关注和议论的事情。一九五四年十二月十九日,在全国政协二届一次会议开幕前两天,毛泽东召集党内外几十人参加的座谈会,专门就这些问题作出说明。

4.第一届全国人民代表大会的筹备

  毛泽东开门见山地说:“主要的问题是政协的性质问题,是国家机关还是人民团体?”他明确指出:“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。”曾有人提出,政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关,才说明它是被重视的。毛泽东回答:“不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别各有各的职权。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织,是党派性的”。⑦

  1949年制定的《中国人民政治协商会议组织法》第六条 规定:中国人民政协全体会议,每三年开会一次,由全国委员会召集之。全国委员会认为有必要时,得提前或延期召集之。但第一届由中国人民政协筹备会召集之。

  政协可以做些什么事情呢?毛泽东提出政协有五项任务。

政协第一届会议从1949.9.21开始,到1952年秋,中国人民政治协商会议第一届全体会议已届期满,召开全国人民代表大会问题摆到了议事日程上来。这时候,党中央心思集中于生产力方面向社会主义过渡上,想等三大改造完成后再制定我国第一部社会主义的宪法;目前仅对具有崇高威信的《共同纲领》进行修改或补充。但斯大林建议党中央别给西方反华势力口实,可以考虑尽早制定选举法和宪法。

  第一项是协商国际问题。

当时,斯大林提出三条理由劝说新中国尽快制定宪法,一是中共通过选举和制宪解决自身合法性问题;二是所谓泄密问题,他认为中国现在是各党派的联合政府,而“其他党派的人很多是和英美有关系的”,所以“我感到你们有些重要机密情况外国人都知道”;三是通过选举实现向一党政府转换。

  第二项是商量候选人名单。

于是,党中央接受了斯大林同志这个建议。

  第三项是提意见。

1652.12.24,政协第一届全国委员会常委会第四十三次会议,讨论中国共产党关于1953年召开全国人民代表大会和各地人民代表大会的提议。周恩来同志代表中国共产党对提议做了说明。现在,条件已经成熟,为适应新时期的国家任务,必须召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。同时,他代表中国共产党提议,由全国政协向中央人民政府委员会建议,于1953年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作。

  第四项是协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系。

周恩来为选举法起草委员会主席,安子文、李维汉、李烛尘、李章达、吴玉章、高崇民、陈毅、张治中、张奚若、章伯钧、章乃器、许德珩、彭真、彭泽民、廖承志、刘格平、刘澜涛、刘宁一、邓小平、蔡廷锴、蔡畅、谢觉哉、罗瑞卿等23人为起草委员会委员。这个起草委员会有党的领导人,也有各个民主党派、各方面的人士,具有很强的代表性。

  第五项是学习马列主义。毛泽东说:“学习是自愿的,不能强制。对马列主义有的人信得多,有的人信得少,比如有的政协常委他只爱国,不愿学习马列主义,也没有办法。要提倡努力改造思想,三勤夹一懒。”⑧

1953年1月13日,中央人民政府委员会举行会议,正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定于1953年召开根据《共同纲领》、由人民普选方法产生的乡、县、市、省各级人民代表大会(提了一个总的思想,未设区的市以下选举是直接选举的)并在此基础上召开全国人民代表大会。后来,1953年9月18日,中央人民政府委员会又通过决议,将全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的召开时间推迟到1954年。

  毛泽东在这次座谈会上的讲话内容,有一份陈毅传达记录稿。根据这份传达记录稿,毛泽东还谈到下面一些内容:

1953年1月13日,中央人民政府成立了宪法起草委员会。宪法起草委员会由33人组成,包括毛泽东、朱德、宋庆龄、李济深、李维汉、何香凝、沈钧儒、沈雁冰、周恩来、林伯渠、林枫、胡乔木、高岗、乌兰夫、马寅初、马叙伦、陈云、陈叔通、陈嘉庚、陈伯达、张澜、郭沫若、习仲勋、黄炎培、彭德怀、程潜、董必武、刘少奇、邓小平、邓子恢、赛福鼎、薄一波、饶漱石等。委员会主席由毛泽东担任,李维汉任秘书长,毛泽东秘书田家英协助。委员名单由毛泽东提出,构成比例为:民主党派如民革、民盟、民建各2位,其余民主党派及人民团体各1位。法律人尤其需要记住的是,宪法学家许崇德先生就是从此时,由田家英点名参加宪法草案起草辅助性法律资料工作出来的。

  “人民代表大会是权力机关,这并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。人民代表大会已经包括了各方面,人大常委会是全国人民代表大会的常设机关,代表性当然很大。但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要,而不是多余的。”

1953年2月11日,中央人民政府委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。1953年3月1日,毛泽东以中央人民政府主席的名义,命令将《选举法》颁布施行。

  “蒋介石也搞过参政会,但他的做法是把本来有事可做的机关搞成无事可做的机关,他不敢也不愿意要这些机关起作用,他要的是扼杀民主。我们的做法,则是把本来没有多少事可做的机关搞成很有事可做的机关。”

为了开展选举工作,跟美国当年一样,国家开始着手人口调查与统计工作。政务院于1953年4月3日颁布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。随后开展了全国第一次人口调查,截止1953年6月30日,《人民日报》1954年11月1日公布,全国总人口为601,938,035人,其中直接调查的人口为574,205,940人。其余为用其他方法调查的人口,包括没有进行基层选举和交通不便的边远地区、待解放的台湾省以及国外华侨和留学生等。

  谈到第四项任务时,毛泽东说:“我们国家内部是团结的,这种团结还在增强着,但这不是说没有矛盾了,在各种生活中还是有矛盾的。因此就需要提意见,开展批评和自我批评,需要加以调整。”他说:“内部关系要经常调整,政协就要担起这个任务。政协要把各方面的意见反映给我们,我们加以处理,所以政协大有事做。”有人担心政协是否会变成说闲话的机关。毛泽东说:“只要不是恶意,讲闲话也可以,这样可以使我们知道社会上存在着这样的意见。”

《选举法》颁布后,全国建立了乡、县、市、省各级选举委员会,经过一年多的工作,3.23亿登记选民进行了基层选举,共选出基层人民代表大会代表566万名。在完成基层选举的基础上,由省、市人民代表大会,中央直辖少数民族行政单位,以及军队单位和华侨单位分别选举产生1226名(比苏联少,比其他国家多)出席全国人民代表大会的代表(台湾省代表缺)。在1226名代表中,中共党员668人,占54.48%,党外人士558人,占45.52% 。

  毛泽东最后说:“为了实现国家工业化和社会主义改造,一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张,但一定要和人家协商,不要把自己孤立起来,要发挥各民主阶级、各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础,但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样,动员起来的力量就会更多了,瑞金时代是最纯洁、最清一色了,但那时我们的事特别困难,结果是失败了。所以真理不在乎清一色。”⑨

同时,在此期间,1954年6月14日,《中华人民共和国宪法(草案)》在毛泽东的主持下起草完成,经反复讨论、修改,通过中央人民政府委员会第三十次会议的审议。在近三个月的时间里,全国共有1.5亿人参与了宪法草案讨论,共提出了118万条修改、补充意见和问题,几乎涉及宪法草案的每一个条款。

  毛泽东的这些意见,使中国人民政治协商会议这个经过历史考验的统一战线组织形式,在全国人民代表大会召开以后,仍然长久地延续下来,发挥着重要作用,形成为一种在中国共产党领导下的具有中国特色的各民主党派、各人民团体和各界人士进行民主协商、参政议政的政治制度,成为我国的一种基本政治制度。

一切准备就绪后,1954年9月15日至28日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京(政协第一届全体会议第一次会议改名)召开。大会的任务是:制定宪法,制定几个重要的法律,通过政府工作报告,选举新的国家领导工作人员。

  召开第一次全国人民代表大会的首要任务是制定宪法。宪法的起草工作推迟了将近一年的时间。这主要是因为作为制定宪法指导思想和基本依据的过渡时期总路线,还处在酝酿和完善的过程中。毛泽东的主要精力用于解决过渡时期总路线及有关问题,一时还腾不出手来搞宪法。一九五三年十二月,过渡时期总路线宣传提纲审定工作刚一结束,他便立刻投入到宪法起草工作中来。

1954年9月20日,第一届全国人民代表大全体会议会举行第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法》。1954年宪法是保证我国逐步过渡到社会主义社会的宪法,因而是一部社会主义类型的宪法。

  一九五三年十二月二十四日,毛泽东带着宪法起草小组的几个成员陈伯达、胡乔木、田家英乘专列离开北京,于二十七日夜来到风景如画的杭州,开始做一项为新中国法制建设奠定千秋基业的大事,起草中华人民共和国宪法。

根据《中华人民共和国宪法》,一届全国人民代表大会一次全体会议还表决通过了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方人民代表大会和地方各级人民代表委员会组织法》,对我国政权建设具有开创意义。

  关于这部宪法的起草经过,毛泽东在一九五四年六月作过这样的回顾:“宪法的起草,前后差不多七个月。最初第一个稿子是在去年十一、十二月间,那是陈伯达同志一个人写的。第二稿,是在西湖两个月,那是一个小组起草的。第三稿是在北京,就是中共中央提出的宪法草案初稿,到现在又修改了许多。每一稿本身都有许多修改。在西湖那一稿,就有七八次稿子。前后总算起来,恐怕有一二十个稿子了。大家尽了很多力量,全国有八千多人讨论,提出了五千几百条意见,采纳了百把十条,最后到今天还依靠在座各位讨论修改。总之是反复研究,不厌其详。将来公布以后,还要征求全国人民的意见。宪法是采取征求广大人民的意见这样一个办法起草的。这个宪法草案,大体上是适合我们国家的情况的。”⑩

同年12月,召开了政协第二届全国委员会第一次会议,制定了《中国人民政治协商会议章程》。《章程》宣告,共同纲领已经为宪法所代替,人民政协全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经完成。但是人民政协作为人民民主统一战线组织,将继续存在和发挥作用。

  陈伯达起草的宪法草稿,没有被采纳。从一九五四年一月九日起,毛泽东领导的宪法起草小组又重新起草。

  ①毛泽东在中央人民政府委员会第20次会议上的讲话记录,1953年1月13日。

  ②周恩来在中央人民政府委员会第20次会议上的讲话记录,1953年1月13日。

  ③《建国以来重要文献选编》第4册,中央文献出版社1993年7月版,第16、17页。

  ④邓小平关于基层选举工作完成情况的报告,1954年6月18日。

  ⑤这两个文件是:《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》、《关于实行人民代表大会制时安排民主人士的意见》。

  ⑥中共中央关于统一战线工作的指示,1955年1月17日。

  ⑦《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年6月版,第384、385页。

  ⑧《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年6月版,第385-387页。

  ⑨陈毅传达毛泽东关于政协工作的指示,1954年12月。

  ⑩毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第七次会议上的讲话,1954年6月11日。

  当时负责安排毛泽东一行住所的浙江省委书记谭启龙回忆说:“毛主席住在刘庄一号楼。每天午后三点,他便带领起草小组驱车绕道西山路,穿过岳王庙,来到北山路八十四号的办公地点。当时北山路八十四号大院三十号是由主楼和平房两部分组成。主楼先前是谭震林一家居住的,谭震林调到上海后,我家搬进去了。我们让出后,毛主席就在平房里办公,宪法起草小组在主楼办公,往往一干就是一个通宵。”①

  一月十五日,毛泽东致电刘少奇等,通报宪法起草小组的工作计划:“宪法小组的宪法起草工作已于一月九日开始,计划如下:(一)争取在一月三十一日完成宪法草案初稿,并随将此项初稿送中央各同志阅看。(二)准备在二月上半月将初稿复议一次,请邓小平、李维汉两同志参加。然后提交政治局(及在京各中央委员)讨论作初步通过。(三)三月初提交宪法起草委员会讨论,在三月份内讨论完毕并初步通过。(四)四月内再由宪法小组审议修正,再提政治局讨论,再交宪法起草委员会通过。(五)五月一日由宪法起草委员会将宪法草案公布,交全国人民讨论四个月,以便九月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。”②

  宪法起草工作的实际进程比这个计划延长了大约一个多月,从总体看,计划是全部实现了。

  毛泽东在电报里,还开列了一个关于中外各类宪法的书目,共十种,要中央政治局委员和在京的中央委员抽时间阅读:“(一)一九三六年苏联宪法及斯大林报告(有单行本);(二)一九一八年苏俄宪法(见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一);(三)罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法(见人民出版社《人民民主国家宪法汇编》,该书所辑各国宪法大同小异,罗、波取其较新,德、捷取其较详并有特异之点,其余有时间亦可多看);(四)一九一三年天坛宪法草案,一九二三年曹锟宪法,一九四六年蒋介石宪法(见宪法选举法资料汇编三,可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型);(五)法国一九四六年宪法(见宪法选举法资料汇编四,可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法)。”

  为了起草宪法,毛泽东广泛阅读和研究了世界各类宪法,有中国的,有外国的;有社会主义国家的,有资本主义国家的;有进步的,有反动的。他认为制定本国宪法,参照别国宪法和中国历史上有过的宪法,是完全必要的。人家好的东西,结合中国国情,加以吸收;不好的甚至是反动的东西,也可以引为鉴戒。他同样要求参加讨论宪法稿的中央政治局成员也这样做,所以特地列出上面那个书目,并作出画龙点睛式的评论。

  这是中共最高层领导第一次如此系统地学习法律,这对新中国的法制建设是很有意义的。

  毛泽东多次讲,我们的这部宪法,是属于社会主义类型的宪法。因此,他特别注意研究和借鉴一九一八年颁布的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》,一九三六年颁布的苏联宪法——“斯大林宪法”,以及斯大林《关于苏联宪法草案的报告》。此外,还注意参考东欧一些人民民主国家的宪法。

  据当时为宪法起草小组做资料工作的史敬棠回忆:“社会主义类型的宪法,毛主席看了一九一八年苏俄宪法、一九三六年苏联宪法、东欧国家的宪法。一九一八年苏俄宪法,把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面,作为第一篇。毛主席从中受到启发,决定在宪法总纲的前面写一段序言。”③“序言”这个形式,是中华人民共和国宪法的一个特点,一直保持到现在。